作 者丨楊志錦

編 輯丨周鵬峰

圖 源丨圖蟲

(資料圖片)

“前天我看到一份報紙，送給我一個榮譽稱號叫‘赤字總理’。”朱镕基2002年3月在回應財政風險問題時表示。但他話鋒一轉說：“如果我們不是采取積極的財政政策和穩健的貨幣政策，中國經濟也許垮了。因此，從這里可以看出來，積極財政政策的力度，也是恰到好處的。所以對不起，我不能接受‘赤字總理’這個榮譽稱號，奉送回去。”

時值亞洲金融危機爆發4年后。2002第一季度的GDP同比增長8.9%，相比1998年二季度上升了2個百分點，CPI同比降幅減少，出現轉正的跡象，即將走出通縮。此前為應對危機沖擊，中國采取積極的財政政策，財政赤字有所增加，并在1998年-2002年發行了5000多億長期建設國債。

朱镕基還表示，問題不在于有沒有赤字，而是這個赤字水平是否在承受能力以內，特別是赤字用在什么地方。2003年中國財政赤字相當于GDP的3%左右，國債余額占GDP的18%左右，都在公認的警戒線以內。“至關重要的是，財政赤字不是用在彌補經常性的預算方面，沒有把它吃掉，而是用在基礎設施建設等方面。”

高層對財政赤字的態度由此可見一斑。所謂財政赤字是指在一個財政年度內財政支出超過財政收入的差額，會計記賬規則要求用紅色墨水登記收入為負數，因此將該差額稱為“財政赤字”。

改革開放以來的40多年，伴隨著赤字觀的轉變，中國財政赤字口徑及彌補方式也在不斷變化，但其中也堅守了“底線”：1995年后財政赤字不再通過中央銀行透支，整體上守住了3%的赤字率預警線等。

這些構成了財政金融體制改革的注腳。隨著近年來個別年份赤字率突破3%，各界對3%預警線的討論與日俱增，同時財政赤字貨幣化、年內增加赤字、增加一般債及國債等建議也反復出現。爭議不斷之時，回望過去的變革，未來的方向或許才會更清晰。

向中央銀行透支

財政赤字，說到底是“財政收入的入不敷出”。在計劃經濟體制下，中國堅持“以入量出”、收支平衡略有結余的策略。但在改革開放后，財政赤字成為經濟建設中普遍存在的現象。

比如上世紀80年代，僅1985年財政有結余，其余年份均出現赤字。這期間的赤字還有一個鮮明特點，中央政府出現赤字，地方財政經常結余。比如1986年財政赤字為70億，其中地方財政結余24億留歸地方支配使用，中央財政赤字94億。

在中央財政連年出現赤字后，財政部對赤字的分析不再局限于收支兩端。“財政問題同經濟問題是分不開的。從現象看是財政發生赤字，本質是經濟生活中存在的問題在財政上的反映。”1987年財政預算報告指出。

報告還分析，這幾年經過改革放權以后，財政收支的結構發生了很大變化。國家財政收入占國民收入的比重、中央財政收入占國家財政收入的比重（簡稱“兩個比重”）雙雙下降，與中央財政承擔的任務很不適應。這些變化給國家財政帶來了一些困難，影響了財政收支的平衡，特別是中央財政的平衡。

Wind數據顯示，中央財政收入占比由1984年的40.5%下降到1993年的22.02%，中央財政收支平衡壓力加大。

1991年，時任財政部部長王丙乾迫于無奈，開始在財政會議上搞“攤派”，每個省被強行分配指標，從1000萬到1億不等。但由于前三次中央借錢都是有去無回，地方的積極性自然不高。

值得注意的是，這一時期官方對財政赤字的界定口徑為“硬赤字”，也就是財政支出減去財政收入（財政收入包括了政府發債收入），即財政赤字=（財政收入+政府債發行收入）—（財政支出+政府債還本付息支出）。

這期間赤字主要向中國人民銀行透支，有的年份通過商業銀行彌補。官方統計數據顯示，截至1994年末中央財政歷年向中國人民銀行透支余額已達1663.57億元。

這一時期對赤字非常警惕，總的方針是“消滅赤字”。當時的政府工作報告將“出現赤字”視為經濟運行中的困難和問題。1985年預算報告表示，財政有少量的赤字，雖然并不可怕，但它對物價和市場的穩定，對國民經濟的發展，總是不利的。

1989年召開的十三屆五中全會提出，用三年或者更長一些時間，努力緩解社會總需求超過社會總供給的矛盾，逐步減少通貨膨脹，使國民經濟基本轉上持續穩定協調發展的軌道，并且努力實現財政收支平衡，逐步消滅財政赤字。

因為此前一年CPI高達18%，經治理后有所回落，但1993年高通脹再度卷土重來。1992年CPI同比上漲6.4%，1993年加速上行，5月份CPI已高達14%。中央開始了以整頓金融秩序為重點、治理通貨膨脹為首要任務的宏觀調控。

1993年7月1日，全國人大常委會任命國務院常務副總理朱镕基兼任央行行長。在財政金融領域，他開始了大刀闊斧的改革。他在當月召開的全國財政工作會議上說，中央如果出現財政赤字，不能到銀行透支。到銀行透支就是發鈔票，就會引發通貨膨脹。“這也是間接限制財政支出規模不能搞得太大。”

一系列完善財政金融體制的改革也在推出，比如分稅制啟動。改革后，“兩個比重”得到明顯提升，1994年后中央財政收入占比基本維持在50%-60%之間。

1995年中國人民銀行法出臺，明確中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券。這徹底切斷了財政部和央行在一級市場上的直接聯動，究其原因，這種模式下央行被財政牽引，獨立性缺失，且惡性通脹風險較高。

“經常性預算不打赤字”

1994年通過的預算法也值得關注。該法提出，中央預算和地方各級政府預算按照復式預算編制。復式預算和單式預算相對，其中單式預算把國家財政收支匯編在一個統一的預算表中，而復式預算是指在預算年度內將全部預算收支按經濟性質歸類，分別匯編成兩個或兩個以上的預算。

預算法還提出，中央政府公共預算不列赤字。中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是借債應當有合理的規模和結構。地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。

財政部條法司當時解讀表示，政府向國際組織借款收入、發行國庫券收入等構成政府債務收入，主要用于彌補預算收入和支出之間的差額即赤字。也就是說，官方此時已不再致力于消滅赤字，而是認為赤字有一定合理性，但同時限定只有中央建設性預算才能列赤字。

這些變化在1994年的預算報告中也有體現：復式預算分為經營性預算和建設性預算兩本賬；1994年經常性預算收入和支出相抵，結余561億元，轉入建設性預算；建設性預算收入和支出相抵，差額為670億元，這也就是當年財政的赤字，也就是中央財政赤字，地方赤字為0。

這一年財政不得向央行透支，國債成為了彌補赤字的重要手段，1994年國債計劃發行規模相比上年明顯增加，難度也在加大。當年的政府工作報告發出號召：“國家準備給購買國債以優惠的條件，并改進發行辦法，發展和完善國債市場。這是一件利國利民的好事，希望全國人民踴躍購買國債，支持國家建設。”

當時的國債主要是國庫券，起初由于很多人不熟悉，國庫券發行主要采取攤派的方式。1993年CPI高企，市場利率迅速上升，國務院確定的以銀行存款利率為基礎的國債利率低于市場利率，機構買了就會虧損，因此承銷機構的積極性不高，最后通過向各省分配指標才完成發行任務。

1994年初，財政部、證券委等20多位相關負責人參加了一個在紐約的證券研討班，希望向發達國家學習國債發行經驗。期間高堅被任命為國債司司長，財政部領導要求他提前回國，落實1994年國務院部署的內債和外債發行工作。

當年推出了兩項改革措施：一是結合居民購買國債持有至到期為目的，財政部開始通過銀行系統向個人投資者銷售不上市交易的儲蓄國債，受到城鄉居民的普遍歡迎，成為穩定可靠的國債融資發行方式。二是發行短期國庫券，以配合央行的公開市場操作。“考慮到預算資金安排是長期的，發行短期國庫券，兌付起來很麻煩，短期國庫券并沒有實現定期發行的目標。”高堅稱。

數據顯示，1994年國債發行規模首度超過千億，此后發行規模穩步擴大，成為彌補赤字的核心渠道。從這個角度看，我國國債發行規模的擴大，既是為了控制通貨膨脹而付出的一種“必要代價”，又是保證經濟體制改革得以穩步推進的重要條件。

這一階段雖然承認赤字有一定合理性，但要求“嚴格控制并逐步縮小赤字”。比如1998年3月預算報告要求將財政赤字壓縮至460億，但亞洲金融危機影響加大，1998年二季度經濟增速只有6.9%，同時CPI在二季度轉負，經濟下行壓力加大。

為此，1998年8月全國人大常委會審議批準了預算調整方案，授權財政部增發1000億國債用于基礎設施建設。這是中央財政首度調整預算，其中500億元列入中央財政，中央財政赤字增加至960億。

時任財長項懷誠作說明時表示，實現8%的經濟增長目標，并在較長時期內保持國民經濟的持續快速健康發展，不僅是一個經濟問題，而且具有重要的政治意義。增發1000億國債可刺激國內需求，拉動經濟增長。

據測算，實施這項措施大致拉動1998年經濟增長1.5個百分點。后中央財政在1999年8月、2000年8月兩度調整預算，增發國債合計1100億，其中列入中央財政800億，中央財政赤字年相應增加。這也是歷史上僅有的三次追加赤字的案例。

赤字連續擴大引起市場的廣泛擔憂。1999年的預算報告回應稱，目前銀行存貸款差額較大,通過向商業銀行發行一些長期國債,將一部分儲蓄轉化為投資,不會導致貨幣過量發行,也有利于提高銀行資金運營效益，同時物價比較穩定,不會引發通貨膨脹。報告還表示，據測算1999年財政赤字和累計國債余額占當年國內生產總值的比重分別為1.7%和10%左右,均低于國際公認的3%和60%的警戒線。

這是兩個指標首度出現在中央預算報告中，前者被稱為赤字率，后者則稱為負債率，均來自于1993年生效的歐盟《馬斯特里赫特條約》。兩個數值成為日后中國官方衡量財政債務是否健康的核心指標，至今仍在引用。

從2001開始，中央財政不再調整預算，而是在年初就安排好用于基礎設施建設的國債規模，并將其稱為長期建設國債。分階段來看，1998年-2002年每年發行的長期建設國債規模均在1000億元及以上；2003年后，隨著經濟逐步回暖，財政政策轉向穩健，長期建設國債發行規模呈下降趨勢并在2008年后退出，10年合計發行1.13萬億。

長期建設國債中的八成列入中央財政預算，構成中央赤字。“這幾年實施積極的財政政策，發行長期建設國債，是在特定情況下實行的特殊政策。我們始終堅持經常性預算不打赤字，建設性預算赤字不突破年初確定的規模。”2003年政府工作報告如是稱。

地方赤字列入預算

1998年-2000年年內三次增加中央預算赤字，對拉動經濟增長起到重要作用，但市場及官方也開始對國債管理制度進行反思。自1981年恢復發行國債以來，中國一直采取逐年審批國債發行額度的方式來管理國債發行。具體而言，每年的國債發行計劃，通常是在上一年第四季度根據對國家財政預算收支情況的測算進行編制。這個計劃將作為國家預算的一部分上報國務院，由國務院在下一年3月的全國人民代表大會上提請審議。

“一旦審議通過，國債發行計劃就如同法律文本一樣具有法律效力。如果當年國際國內經濟形勢發生了變化，需要追加或削減國債發行，也須經全國人大常委會審批后才能執行。”時任財政部部長樓繼偉2003年表示。

因此學界也建議對國債管理制度進行改革。2015年12月，全國人大常委會通過《關于實行國債余額管理的意見》：從2006年起，中國將參照國際通行做法，采取國債余額管理方式管理國債發行。所謂國債余額管理，指不具體限定當年國債發行額度，而是限定一個年末不得突破的國債余額上限。

國債余額管理和此前的國債赤字管理相對應。在國債赤字管理的框架下，年度國債凈融資規模等于中央財政赤字。而在余額管理下，只要國債余額低于上限，國債凈融資規模可以根據經濟形勢等相機而定，既可以低于中央赤字，也可以高于中央赤字。

從實踐看，年度國債凈融資大多低于中央財政赤字，這為必要時中央財政發力奠定了空間。正是由于這一變化，1998年-2000年年中追加赤字的情況再未出現，因為國債余額管理制度下已無必要。

比如2020年受疫情沖擊，國債凈融資為3萬多億，高于中央赤字約3000億，但不必進行預算調整。財政部數據還顯示，截至2022年末，國債余額為25.9萬億，低于限額0.8萬億，這為未來中央財政發力留出了空間。

值得注意的是，1998年-2008年發行的超萬億長期建設國債中，兩成由中央轉貸地方，但不作財政赤字處理，也就是說這部分并未列入地方赤字。

轉折點出現在2009年。為應對金融危機沖擊，中國實施積極的財政政策，當年安排中央財政赤字7500 億，比上年增加5700 億，同時國務院同意地方發行2000億債券，由財政部代理發行，列入省級預算管理。由此為開端，中央財政赤字和地方財政赤字均列入政府工作報告和預算報告，提交全國人大審議。

隨著2014年通過的新版預算法允許地方政府發行債券，地方政府開始通過發行一般債彌補赤字，而中央則通過發行國債彌補赤字。但用途上有明顯區別，地方財政赤字（即一般債）只能用于建設性支出，彌補公益性資本支出的不足；而中央財政赤字既可以用于建設性支出，也可以用于經常性支出。

樓繼偉在2020年末的一場論壇上解讀稱，公益性資本支出如使用得當，可提高基礎設施效能，推動經濟發展，后續稅收也會增加，從而增加償債能力，符合代際補償原則，因此地方一般債限額要與稅收等一般公共預算收入相匹配。中央赤字沒有這一限制，因中央財政在日常情況下要負責各地之間的財力協調和基本公共服務均等化，還要負責突出性事件的支出。

數據顯示，2015年-2019年地方一般債占赤字的比重高于30%，但2020-2023一般債占比持續下降，國債占比明顯提升：2023年一般債占赤字的比重降至19%的新低，國債占比則升至81%的高位。而同時專項債占地方債的比重出現上升。

究其原因，近年來地方債務率快速上升且突破警戒線，地方債額度的擴張受到限制，但中央政府有加杠桿的空間，意味著要增加中央財政赤字。在給定赤字的情況下，中央財政赤字（即國債額度）多增，則地方財政赤字（即一般債額度）就會被控制。在給定地方債額度的情況下，由于一般債額度被壓縮，專項債規模就穩中有升。

不過，由于有收益的項目不多、專項債項目收益不足，近年業內專家建議要壓縮專項債，增加一般債和國債發行。但一般債和國債額度同時構成赤字，在現有財政機制下，二者同時增加面臨一定制約。

爭議

與此同時，3%的赤字率紅線也引起市場廣泛討論。時任財政部副部長朱光耀2015年11月在一個公開論壇上表示：“從金融危機教訓可以反思，3%的赤字率紅線和60%的負債率紅線是不是一個絕對科學的標準？是否可以調整？這些觀念的僵化并不利于改革，要在實踐中調整，形成有指導意義的經濟學理論。”

此后，諸多學者展開激烈討論，一方認為，3%的赤字率紅線已無必要。中國社會科學院金融研究所副所長張明在接受21世紀經濟報道專訪時表示，這些紅線沒必要死守。迄今為止，歐元區大多數國家都突破了3%的赤字率限制與60%的政府負債率限制，但并未引發財政危機與惡性通貨膨脹。

但也有不同觀點。中國財政科學研究院研究員李欣在2021年對歐盟赤字和債務限制研究后表示，歐盟赤字率超過3%僅出現在個別特殊年份，即2009年到2012年和2020年。雖然根據形勢的變化，該規定不斷細化，但是并沒有被廢棄，表明其堅守財政紀律和實現財政政策協調的決心。

中央決策層則采取相對審慎的態度。比如2013年政府工作報告稱，財政赤字占國內生產總值的比重從2009年的2.8%降到2012年的1.5%左右。2018年政府工作報告表示，財政赤字率一直控制在3%以內。2023年政府工作報告表示，合理把握赤字規模，五年總體赤字率控制在3%以內，政府負債率控制在50%左右。

為應對疫情沖擊，2020年、2021年中國財政赤字率一度突破3%至3.6%、3.2%。就在市場普遍預計2022年赤字率設在3%甚至更高水平時，當年赤字率目標卻只是2.8%。這其中大有講究，因為2018年、2019年赤字率分別為2.6%、2.8%，只有2022年赤字率低于2.8%，2018年-2022年赤字率平均水平才會不高于3%。

2022年降低赤字率的同時，為了保障支出力度，央行等機構上繳結存利潤1.65萬億。財政部相關負責人表示，世紀疫情發生以來，為應付可能出現的風險挑戰，在財政政策措施上，我國一直預留政策空間。對特定國有金融機構和專營機構暫停上繳利潤，以應不時之需，是預留的政策空間措施之一。

與此同時，赤字貨幣化也廣為討論。2020年5月，中國財政科學院院長劉尚希表示，可以用發行特別國債的方式，適度地實現赤字的貨幣化。特別國債的預算規模可以考慮達到5萬億，央行擴表零利率購買。

這需要對央行購買國債的方式進行區分。一是在一級發行市場直接認購國債，因為中央銀行流動性是無限的，這被稱為“直升機撒錢”；二是在二級市場上購買國債，這受市場的約束。財政赤字化一般指前者。

央行前行長易綱去年12月在解讀現代央行制度時表示，20世紀八九十年代我國出現過幾輪嚴重通貨膨脹，針對這一實際問題，黨中央要求中國人民銀行堅決維護幣值穩定，明確財政赤字不得向央行透支，這帶來了近30年來我國貨幣金融環境的長期基本穩定。

易綱還表示，“財政的錢”與“央行的錢”存在本質區別。財政部門收入源于稅收，支出主要是提供公共產品和公共服務。中央銀行擁有法定的發鈔權，開展貨幣政策操作，實現維護幣值穩定和促進經濟增長的根本目標，在此過程中附帶產生收益或者虧損。如果允許財政直接向央行透支，靠印票子滿足財政支出需求，最終將引發惡性通脹，財政也不可持續并產生債務危機。

此外，赤字口徑也引起外界關注。一些研究將專項債納入廣義赤字口徑，一些研究認為專項債項目對應收益較低，應調整納入赤字口徑。從過往看，赤字口徑一直處于動態調整中。

改開以來，赤字口徑為“財政赤字=(財政收入+政府債發行收入)-(財政支出+政府債還本付息支出)” 。不過1989年預算報告最后附上，有些同志建議,應把國內外債務收入作為赤字處理。如果按此口徑計算,1989年全國財政赤字為350億元,比上年按相同口徑計算的赤字增加8.5億。1994年調整為，財政赤字=財政收入-(財政支出+政府債還本支出)，即政府借貸收入不再納入財政收入。

為與國際接軌，從2000年開始財政赤字口徑進行了第三次調整，將政府債務利息計入財政赤字口徑。2008 年中央預算穩定調節基金被納入財政赤字口徑。2015年新預算法實施后，要求除一般公共預算外的三本預算做到收支平衡，財政赤字的計算方式也由此進行了第五次調整，即財政赤字=(全國一般公共預算收入+調入預算穩定調節基金和其他預算資金+動用結轉結余資金) -(全國一般公共預算支出+補充預算穩定調節基金+結轉下年支出的資金)。

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本期編輯 劉雪瑩 實習生 譚雅涵

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